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　　本网记者 孙鲁威

　　孤山寺北贾亭西，水面初平云脚低。

　　几处早莺争暖树，谁家新燕啄春泥。

　　乱花渐欲迷人眼，浅草才能没马蹄。

　　最爱湖东行不足，绿杨阴里白沙堤。

　　唐代诗人白居易的七律《钱塘湖春行》最能反映当前中国农业经济的发展态势——在古老的乡土水云间，百鸟被春风唤醒，到处莺歌燕舞，一时间百花齐放，万物萌生。最让人欢喜的是，绿杨阴里，有一条清晰的白沙大堤铺在脚下。

　　2017年中央一号文件如春燕衔泥如期而至，展卷令人眼迷心醉。在连续两年以推进农业现代化为主题后，今年如人所料地切换到“深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能”这一主题，铺展开“全面深化改革”蓝图下的“三农”画卷。“我国农业农村发展已进入新的历史阶段。农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。推进农业供给侧结构性改革，要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径。”

　　“主要矛盾在供给侧”，“以体制改革和机制创新为根本途径”。这两个概念是核心概念。改革要解决“增加产量与提升品质、成本攀升与价格低迷、库存高企与销售不畅、小生产与大市场、国内外价格倒挂的矛盾”。创新要形成“农业农村发展新动能”。由此可见，推进农业供给侧结构性改革正是“全面深化改革”的农业范本，一切僵化的、低效的、掣肘的、矛盾的体制机制早晚都将在改革与创新中湮灭。

　　1、供给侧结构性问题凸显了农业政策体系变革的滞后

　　习总书记指出，“新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。”可以理解为，农业供给侧结构性改革，主要是我国农业政策的改革和完善，而不是简单的农业种植结构的调整。

　　“增加产量与提升品质、成本攀升与价格低迷、库存高企与销售不畅、小生产与大市场、国内外价格倒挂。”其实这几个矛盾主要指大宗农产品目前的产销状况，目前最突出的就是东北玉米。东北玉米最突出的问题是“增加产量”，而“增加产量”的原因是政策引导。目前的供给侧结构性改革就是要建立科学的政策体系，防止这种靠政策“增加产量”的现象再次出现，不能东面减掉一个“玉米”，西面再出现一个“马铃薯”，不能为了增产人为发展起一个产业，不能让一个产品的发展导致农业经济的不稳定。

　　农业产业结构调整一直是我国农业发展的主旋律。改革开放以来，结构调整从来没有停止。上世纪八十年代开始，放开市场的经济作物、养殖业就不断出现“多了多，少了少”的问题，农民说，“政府号召搞啥就不能搞啥”，因为会形成“一哄而上”式的单一农产品的过剩。经过多少年的努力，转方式，调结构，经济作物与养殖业这种状况逐步得到缓解，主要措施是发展产业化经营，靠龙头企业带动，也就是说，靠市场化的力量平衡产销矛盾，提升产品质量。而目前的供给侧结构性改革，看上去也是某一个作物的“一哄而上”，但这个“一哄而上”不是农民自发的，而是政策扶持的。所以说，供给侧结构性改革，不仅要改革单一农产品的生产管理机制，更要改革扶持政策形成的机制。目前，解决我国大宗农产品面临的供给侧结构性问题的条件已经具备。一是农业农村有了发展实力，二是国家保障体系有了调控能力，三是社会资本和技术有了投入精力，四是“四个全面”建设有了内生动力。如果说当年的“调整农业种植结构”是农业寻找市场定位，那么这次开启的“供给侧结构性改革”就是中央确立政策定位，是改革开放后一次涉农的“全面深化改革”。

　　增加产量与提升品质的矛盾使供给侧结构性改革首先撼动的是政绩考核体系。进入新世纪，我国农业创造了历史上粮食生产的12连增。谁来养活中国？我们自己养活自己。一些人并不相信真的12连增，“大灾之年夺高产”成了政治笑话，国家统计局的数字也都是心领神会的“会商”数据。但从全局看，我国东西南北、夏粮秋粮有较强的互补性，再加上国家财政连年增长的农业补贴，粮食生产能力大幅度提升，粮食连年增产是事实，大宗农产品总量阶段性供大于求也是事实。问题是我们发展粮食生产的政策措施失之于逼仄。

　　东北玉米面积扩大用了十年时间。各种生产扶持措施倾斜，生产补贴、收储补贴等措施使财政付出了巨大代价。豆麦杂粮在玉米的攻势下节节败退，科研育种推广体系已经找不到几个人了。某年绿豆涨价每斤10多元，某绿豆协会开了个产销形势分析会，就被指为操纵粮价而被取缔。为了扶持高产粮食作物，决策部门内部也是斗争不断，把扶持“优质高产”作物的财政补贴项目逐步改成了高产普惠制，把良种补贴变成了种子补贴乃至面积补贴。与此同时，财政临时收储价格把市场搞得晕头转向，郁闷难耐。玉米最后成为让市场和政府最头痛的农产品：库存高企、销售不畅、国内外价格倒挂。是怎样的决策机制导致发展的骑虎难下？

　　推进农业供给侧结构性改革，“要以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径。”“供给质量”不是“供给数量”，我们不能花光了财政的钱穷得就剩粮食了。大蒜“一哄而上”没有财政成本，玉米“一哄而上”付出的是巨大的政策成本。因此，体制改革与机制创新势在必行。但是，“推进农业供给侧结构性改革是一个长期过程，处理好政府和市场关系、协调好各方面利益，面临许多重大考验。”考验什么？其实，政府与市场有什么利害关系？协调好各方面利益才是真的。比如优质专用小麦发展不起来，与农粮收储机制创新不足密切相关。所以说，需要处理好的关系本质上不是“政府与市场”而是“政府与政府”的关系。部门与部门、部门内部之间的政绩之争利益博弈导致农业供给侧结构问题积重难返。大宗农产品不能完全市场化，但体制改革和机制创新是绝对要推进的。