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过去的两个五年规划呈现出一种固定套路:经济增长的规划目标设定得较低，实际实现的增速则较高。这就给我们提出了一个问题:“十二五”期间，是否会遵循同样的固定套路？

“十二五”期间GDP增速到底能够达到多大？这虽然与政府的规划有关，但是关联程度不一定大。这一点可在“十一五”规划的执行情况中看出。“十一五”期间，很多规划没有如期落实。所谓“人算不如天算”:一场全球金融危机风暴把整个规划打乱，整个规划执行也就大打折扣。

我国“十二五”规划设定年均GDP增长7%，与“十五”相同，略低于“十一五”的%，同时也远远低于%的2010年GDP增速。值得注意的是，“十五”规划期间实际年均增长%，“十一五”规划期间则达%。也就是说，相较于实际GDP增速，过去的两个五年规划呈现出一种固定套路:经济增长的规划目标设定得较低，实际实现的增速则较高。这就给我们提出了一个问题:“十二五”期间，是否会遵循同样的固定套路？如果其他条件不变，单纯按照路径依赖的逻辑，实际的经济增速很可能仍然会高于7%的水平。这里有着多个原因。

首先是心理学上的原因。政府在组织预测经济增速后，一般愿意设定一个更低的增速，确保实际增速一定超出该设定增速，这样政府和民众都高兴。反之，如果设定增速较高，实际增速更低，那么政府和民众心里都不高兴。

其次是统计学上的原因。历来中央政府设定一个增长目标，一般均要层层分解到下级政府。这种层层分解也是层层加码的过程。到了县乡级政府，增长目标就普遍偏高。加总之后，到了中央层面，就会明显高于中央总体上要求的水平。不过，如果考虑到经济从数量型朝着质量型转型的需要，GDP增速难以维系改革开放30多年以来的高速度。

再次是GDP本身的投入依赖性原因。我国的人均GDP基数仍然较低，仍然保持20年较快增速完全有可能。7%应该属于可维持持续发展的增速。GDP是投入资源砸出来的，无论是国企部门砸，还是私人部门砸。两者均可以砸出GDP增速，但是经济结构的质量则不一样。国企部门有砸坑的动力，却没有降低成本的动力。私人部门两种动力都有。因此，一个健康的经济体需要庞大的私人部门支撑。

政府主导的经济，其质量容易出问题。根据天则经济研究所的新近研究成果，2001年至2008年，国有及国有控股企业少计算或者少缴纳成本总额加上补贴，总计是64767亿，包括少支付的利息28469亿，地租3万多亿，资源租5千多亿，亏损补贴1198亿。同期，国有及国有控股企业累计获得利润总额为49175万亿。由此，国有企业少支付的成本与补贴之和远远大于近5万亿的企业利润总额。也就是说，2001年至2008年，国有企业没有盈利，平均的真实净资产收益率为-%。

多年来，我国财政收入增速远远高于GDP增速。此外，根据上述分析，“十二五”期间，即便实际GDP减速，其增速估计也不会太低。财政收入增长虽然也会减速，但其增速仍然会可观，而且鉴于政府缺乏减税的动力，有的是增加增税的动力，政府财政收入的绝对规模并不会减少，反而仍然呈现较快速增长的势头。

我国的宏观税负并不低。我国大口径政府财政收入规模也在扩大，因而大口径宏观税负也在加重。尤其是由于2009年地方政府负债规模大幅膨胀，这一势头更为惊人。我国大口径政府财政收入规模或广义宏观税负，包括一般预算收入、政府性基金收入、预算外财政专户资金收入、五项社会保险基金总收入、新增国债余额、新增外债余额、地方政府新增债务余额、国有资本经营预算收入以及政府的制度外收入。2009年，上述大口径的政府财政收入规模大约合计万亿元，约占GDP的比重为%。如果不计入新增负债余额，广义政府财政收入规模达到%。

上述数据表明，虽然我国仍然可以在资源税和财产税方面做文章，但是大幅度增税的空间比较有限。资源税和财产税收入在大头上估计将归属地方政府。但是没有地方财政民主的地方政府敛财，就会缺乏民意基矗此外，财政收入无论是多是少，一个地区无论是富是穷，地方政府对财政资金的饥渴症均存在。富裕地区财力越大，对资金的需求规模可能反而更大，因为其面对着更高要求的基础设施和公共服务。贫困地区财力薄弱，对资金的需求规模也很大，因为提供较高水平的基础设施和公共服务，是在地区间竞争中不致落败的前提。地方政府对财政资金的饥渴症，还与我国地方政府的无限政府性质有关:地方政府为了地方经济绩效，可以促进经济发展，可以直接进行经济生产，可以“跑部钱进”，争取上级项目。

众所周知，我国政府的无限政府性质也造成了我国政府职能的混乱。按照美国财政学家马斯格雷夫的看法，政府职能可以分为稳定、再分配和配置职能。但是，我国政府对这三大职能之外的经济发展职能情有独钟。这四种职能的界定与履行仍然问题重重，既有履行到位的方面，也有职能缺位或者越位的问题。单纯从制度角度看，大量财政支出是低效的。比如我国中央政府提供大量的财政转移支付，但只有小部分属于给予基本财力缺口公式的一般性转移支付，大量属于专项转移支付。这些专项转移支付的投放并不透明，也缺乏对这些资金使用的审计和监督。全球金融危机期间，我国大约总共4万亿元的经济刺激一揽子计划，虽然力挺我国摆脱危机的纠缠，仍然在全球经济增长中独领风骚。但是其中大量的资金投入于国有经济部门和政府的大型项目，而且地方政府债务激增，2009年一年地方政府投融资平台公司债务就达万亿元，估计新增债务余额4万亿元。部分市县政府的未来10年财力集中起来，也难以清偿目前的债务负担。

GDP适度降速，无疑对各级财政提出了挑战，但这也是政府职能转型的一大契机。这种转型，就是要使得政府从无限政府朝着服务型政府转型，从服务型政府朝着有限政府转型。在有限政府职能上，政府必须有着强有力的执行力，体现政府职能到位，杜绝缺位，此外，需要纠正和消除政府职能越位现象和问题。政府财力不足需要通过政府职能转型和政府减肥来解决。有些政府职能是否属于到位、越位或者越位，存在着一些似是而非的回答。

比如我国政府的保障房建设。目前我国各地政府纷纷提出了庞大的保障房建设计划。其实，这里面很容易产生政府财力浪费和腐败问题。经济适用房本来完全可以说小户型、市场平价的方式提供，无需提供政府补贴。大多数廉租房也完全可以是小户型、以市场租金的方式提供，无需提供政府补贴。少数小户型廉租房用于救济低收入无房户，可能需要少量政府补贴。大规模建造较大户型廉租房或者廉租房，无异于对纳税人打劫，送钱给盗匪。

总而言之，政府职能转型是关键。在此需要奉行一些基本原则:一是维护个人基本权利的原则，这是政府作用的核心。二是辅助性原则，也就是说市场能够承担的，政府不予承担；地方政府可以承担的，上级政府不予承担。

(作者系天则经济研究所副所长，中国社会科学院农村发展研究所研究员，Email: ）

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